План государственного преобразования М.М. Сперанского

Устройство центрального управления по плану Сперанского

Введение

Первая половина XIX в. характеризовалась кризисом феодально-крепостнической формации, в недрах которой шел процесс формирования капиталистического уклада. Это отражалось и на самодержавном и дворянско-бюрократическом государстве, которое переживало все углубляющийся кризис. Характерной особенностью абсолютизма этого времени явилась его способность к лавированию, гибкой смене курса политики, к второстепенным уступкам .

Установившаяся в последнюю четверть XVIII в и доведенная до крайности в конце века военно-полицейская диктатура не вызвала "успокоения" страны. Неудовлетворенные внутренней и внешней политикой Павла 1 дворянские верхи устранили его путем дворцового переворота. Этот переворот был последним в истории российского абсолютизма, что свидетельство-зало об известной внутренней консолидации класса-сословия помещиков-дворян, вызванной опасностью массовых крестьянских волнений. С начала XIX в правительство было вынуждено проводить более соответствующий историческому развитию путь лавирования, обещаний и реформ.

У наиболее дальновидных чиновников России возникали более последовательные и широкие планы преобразования государственного строя. Характерными в этом отношении являлись планы крупнейшего государственного деятеля М. М. Сперанского, занимавшего ряд важнейших государственных постов (директор департамента Министерства внутренних дел, статс-секретарь царя, государственный секретарь).

"Введение к уложению государственных законов" – высшее достижение реформаторского периода (первого десятилетия) правления Александра I. Составление плана государственного преобразования император поручил в декабре 1808 г. Михаилу Михайловичу Сперанскому – одному из наиболее талантливых своих помощников. В 1808-1811 гг. Сперанский пользовался неограниченным доверием императора и с большим умением и огромной энергией воплощал в жизнь неопределенные высочайшие проекты в области реформирования государственного управления.

Для работы над проектом Александр I передал Сперанскому все материалы Негласного комитета (1801-1803 гг.), проекты и записки, поступившие в Комиссию составления государственных законов.

Сперанский ежедневно встречался с императором и обсуждал каждый параграф плана.

Проект был готов и представлен Александру I в октябре 1809 г. Император признал его "удовлетворительным и полезным".

Сперанский даже составил календарный план проведения его в жизнь (в течение 1810-1811 гг.) Однако проект встретил упорное сопротивление в высших кругах. Столкнувшись с сильным противодействием, Александр I отклонил одобренный им ранее план Сперанского.

Придворные интриги и доносы привели к опале Сперанского.

В марте 1812 г. он был сослан в Нижний Новгород, а через полгода – в Пермь. Царь говорил, что был вынужден принести его в жертву, чтобы погасить растущее недовольство дворянства, вызванное преобразовательными мерами.

Из плана Сперанского были реализованы те его части, которые касались введения Государственного совета и завершения министерской реформы.

Текст "Введения к уложению государственных законов" впервые был напечатан в приводимой (ранней) редакции по подлинному черновику в Х т. "Исторического обозрения" (1899 г.).

Краткая биография М.М. Сперанского

СПЕРАНСКИЙ, МИХАИЛ МИХАЙЛОВИЧ (1772–1839) - русский государственный деятель и политический мыслитель. Родился 1 (12) января 1772 в селе Черкутино Владимирской губернии, в семье священника. Окончил Петербургскую духовную академию. С 1797 – на службе в государственных учреждениях: директор департамента Министерства внутренних дел (1803–1807); статс-секретарь Александра I (с 1807); государственный секретарь (с 1810); с 1819 – генерал-губернатор Сибири; с 1838 – председатель департамента законов Государственного совета. С 1826 под руководством Сперанского проводилась кодификация законов, итогом которой стало многотомное Полное собрание законов Российской империи (1830).

Сперанский составил несколько проектов государственных реформ (важнейший - "Записка об устройстве судебных и правительственных учреждений в России", 1803). В 1809 по поручению Александра I подготовил план государственных преобразований - "Введение к уложению государственных законов", в котором рекомендовал для предотвращения возможных революционных потрясений в России придать самодержавию внешние формы конституционной монархии (выборность части чиновников, новые начала организации суда, государственного контроля, разделение властей и пр.). По проекту Сперанского политические права получали только дворянство и "среднее состояние" (купцы, мещане, государственные крестьяне, которые выбирали законодательную Государственную думу и распорядительные окружные и губернские думы, а также судебные органы). "Народу рабочему" (крепостные крестьяне, рабочие, домашние слуги) давались лишь некоторые гражданские права при сохранении крепостного права. Сперанский считал, что оно отменится постепенно, под воздействием развития промышленности, торговли и просвещения. По инициативе Сперанского в 1809 был издан указ, требовавший от чиновников определённого уровня образования. Практически Сперанскому удалось провести некоторые административные мероприятия, крупнейшим из которых было учреждение Государственного совета (1810). Деятельность Сперанского вызвала недовольство консервативного дворянства, которое третировало Сперанского как выскочку, обвиняло в государственной измене и добилось его падения. В 1812 г. Сперанский был сослан в Нижний Новгород, затем в Пермь. В 1816 Сперанский был назначен пензенским губернатором, в 1819 - генерал-губернатором Сибири. Был инициатором реформ управления Сибирью. В 1821 возвращен в Петербург, назначен членом Государственного совета и Сибирского комитета, управляющим Комиссией составления законов. К этому времени Сперанский стал защитником неограниченной монархии. Он был составителем манифеста 13 декабря 1825 о вступлении на престол императора Николая I, членом Верховного уголовного суда над декабристами. С 1826 фактически возглавлял 2-е отделение Собственной его императорского величества канцелярии, осуществлявшее кодификацию законов. Под руководством Сперанского были составлены Полное собрание законов Российской империи в 45 тт. (1830), Свод законов Российской империи в 15 тт. (1832) и др. Сперанский был член ряда высших государственных комитетов 20-30-х гг., в 1835-37 преподавал юридические науки наследнику престола (будущему императору Александру II), с 1838 - председатель департамента законов Государственного совета.

В своей деятельности Сперанский ориентировался на идеи европейского Просвещения. Сохранение и упрочнение монархической государственности, по его убеждению, требовало определенных правовых реформ: введения принципа разделения властей, конституции («правление доселе самодержавное, постановить и учредить на непеременяемом законе»), гражданского общества. Сперанский считал, что эти политические меры будут способствовать возникновению в России «правильной монархии», исключающей любую форму деспотизма. «Истинная монархия – это не что иное, как представительная форма правления, а не самодержавие». Высшие слои русского общества восприняли проекты Сперанского как чересчур радикальные, и, в конечном счете, предложенные им реформы не были осуществлены.

Умер Сперанский в Петербурге 11 (23) ноября 1839.

План государственного преобразования М.М. Сперанского

К началу 19 века в России сложилась ситуация, требующая изменения системы государственного управления.

В первой половине XIX в. абсолютная монархия в России стремилась приспособить государственный аппарат к изменениям в экономическом строе (кризис феодального строя, складывание в недрах феодальной формации капиталистического уклада). Специфическими чертами монархии была ее политическая гибкость (лавирование между реформами и военно-полицейскими методами управления), укрепление внешней "законности" императорской власти и деятельности учреждений, проекты реформ, исходящие от представителей высшей бюрократии, усиление карательного аппарата и идеологического воздействия крепостнического государства.

Усложнение задач государства вызвало необходимость создания ряда высших государственных учреждений с более четким функциональным назначением: Государственного совета, Комитета министров, Собственной е. и. в. канцелярии, превращения Сената в высший орган суда и надзора.

На рубеже XVIII и XIX вв. произошла смена коллегиальной формы управления министерской, вызвавшей усиление бюрократизации всего аппарата. Созданные реформой 1802-1811 гг. министерства и главные управления обособились в самостоятельные ведомства с более четкой по сравнению с коллегиями компетенцией, порядком взаимоотношений с высшими и местными учреждениями и делопроизводством.

Особое место в истории министерств заняло "Общее учреждение министерств" 25 июня 1811 г., определившее единообразие организации и делопроизводства министерств, систему взаимоотношений их структурных частей, а также взаимоотношения министерств с другими учреждениями. Инициатором этого этапа министерской реформы явился М. Сперанский, использовавший при разработке законопроектов не только восьмилетний опыт деятельности "министерств", но и готовые, проверенные на практике образцы организации, делопроизводства и деятельности министерств наполеоновской Франции. Каждое министерство получило следующую структуру: во главе министерства стоял министр с товарищем; при министре имелись канцелярия и совет. Рабочий аппарат министерства состоял из нескольких департаментов, которые делились на отделения, а отделения - на столы. В основу организации каждого министерства был положен принцип единоначалия. Директора департаментов подчинялись непосредственно министру, начальники отделений - директорам департаментов, а столоначальники - начальникам отделений.

Совет министра состоял из начальников основных структурных частей министерства и имел значение органа "для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения". В департаментах и отделениях роль советов играли общие присутствия. На заседания общих присутствий департаментов и министерских советов разрешалось приглашать фабрикантов, заводчиков, купцов, ученых, инженеров и т. д. Вынужденное ходом истории проявлять интерес к развитию промышленности и торговли и считаться с мнением предпринимателей самодержавие допускало временное "соучастие" - верхов буржуазии и интеллигенции в совещательных органах центрального правительственного аппарата.

В состав министерств включались и так называемые "особенные установления": канцелярии, счетные отделения, ученые комитеты, лаборатории, вспомогательные учреждения финансового, технического и другого специального назначения. Все эти вопросы подробно рассматривались в первой части "Общего учреждения министерств" - "Образование министерств". Во второй его части - "Наказе" определялась степень и пределы власти министров, их отношение к высшим законодательным, административным и судебным органам, к подчиненным учреждениям; здесь же устанавливались обязанности чиновников министерств.

Министры назначались императором и были ответственны только перед ним. "Общее учреждение министерств" закрепляло безответственность и произвол министров, единолично управлявших подчиненными им ведомствами. Закон предписывал министерствам подавать ежегодные финансовые Отчеты в Министерство финансов и Государственный совет, а о "видах и Предприятиях к усовершенствованию' сообщать самому царю.

Принцип единоначалия в центральном управлении вызвал изменения в характере делопроизводства; коллегиальное делопроизводство заменялось министерским - "исполнительным". Был регламентирован порядок ведения дел: определенные формы регистрации, движение документа внутри министерства с указанием сроков исполнения, отправка документов, проверка исполнения ("ревизия") и отчетность. О крайнем бюрократизме в делопроизводстве свидетельствовал тот факт, что документ только в одном департаменте министерства подвергался 34 последовательным операциям. Единообразие в организации, делопроизводстве и принципах деятельности министерств явилось элементом приспособления управления России к новым социально-экономическим условиям.

В России с 1811 г. существовали восемь министерств (внутренних дел, полиции, юстиции, финансов, народного просвещения, военное, морское и иностранных дел); три главных управления (духовных дел иностранных исповеданий, ревизии государственных счетов, путей сообщений); на правах центральных ведомств действовали Главное казначейство и Департамент уделов.

Завершение организации министерств в России способствовало оформлению ведомств. Сложные задачи феодально-крепостнического государства в новых исторических условиях социально-экономического развития России тпебовали более четкого отраслевого разграничения не только в центре, но и на местах. Центральный аппарат министерства с его местными органами и учреждениями составил отныне единое ведомство со своими административными порядками, составом чиновников, бюджетом, иногда своим ведомственным территориальным, не совпадавшим с общим административно-территориальным делением (ведомственные "округа"). С первых же лет существования министерств одной из важнейших форм руководства центрального аппарата каждого министерства подведомственными местными учреждениями явилось издание министерствами и даже отдельными их структурными частями циркуляров и распоряжений (в военном и военно-морском министерствах - приказов) - административных актов, разъяснявших и конкретизировавших применение законов, устанавливавших нормы деятельности местной администрации. Эти акты рассылались местным учреждениям, а также частично публиковались в органах ведомственной печати.

Число ведомств за первую половину века оставалось примерно одинаковым. В 1802 г. их были 10 (8 министерств, Государственное казначейство и Департамент уделов), а к 1860 г.-12(9 министерств и 3 главных управления).

С 1811 г "Общее учреждение министерств" было введено в большинстве министерств. Долго удержались коллегии в Морском министерстве (до 1827 г.), Министерстве иностранных дел (до 1832 г.) и Министерстве народного просвещения (до 1863 г.).

Государство уделяло большое внимание совершенствованию внутриминистерской организации, Исчезнувшая в 10-х годах во многих министерствах должность товарища министра в середине 20-х годов была восстановлена. С 1 января 1827 г. были восстановлены и ежегодные министерские отчеты. Во второй половине 30-х годов большинство министров получило право еженедельных "всеподданейших" докладов императору.

Продолжали существовать основные административные, полицейские, финансовые и судебные учреждения и сословные органы, созданные реформами 1775-1785 гг.

На большей части окраин правительство создало "особенное" управление, характерными особенностями которого были большая самостоятельность местной администрации наместничества или генерал-губернаторства, слияние военного и гражданского управления, а на некоторых окраинах - привлечение местной феодальной и родоплеменной верхушки в отдельных звеньях управления и суда.

Созданный по указу Александра I в 1801 г. Негласный комитет должен был подготовить проект реформы государственного управления и обсудить проблемы отмены крепостного права.

Сперанский, обладая обширным запасом разнообразных идей, мог удовлетворить самые высшие интеллектуальные запросы времени. Достаточно назвать ряд его политико-правовых статей, записок, написанных в 1801—1804 гг.: “О коренных законах государства”, “Размышление о государственном устройстве империи”, “О постепенности усовершенствования общественного” и другие, чтобы убедиться в силе его реформаторского мышления.

Идею о реформировании очень активно поддерживал статс-секретарь Непременного совета М.М. Сперанский. М.М. Сперанский был человеком просвещенного абсолютизма, в 1809 г. разработал план государственных преобразований, который носил название “Введение к уложению государственных органов”. Но он пользовался расположением императора очень недолгое время. Осуществление его проекта могло бы способствовать началу проведения конституционного процесса в России.

Проект М.М. Сперанского основывался на принципе разделения властей путем созыва Государственной думы и создания выборных судебных инстанций. А также, по его мнению, было необходимо создать Государственный совет, который стал бы связующим звеном между императором и органами центрального и местного самоуправления. Все новые органы по его замыслу должны были обладать только совещательными правами.

Такой либеральный проект не понравился консервативно настроенным дворянам, которая опасалась гибели самодержавно-крепостнической системы и ущемления своих привилегий. Борьба между либералами и консерваторами закончилась победой последних. В 1812 г. М.М. Сперанский был обвинен в шпионажах в пользу Франции и сослан в Сибирь.

Единственным результатом было создание в 1810 г. Государственного совета, который в таком виде существовал до 1906 г. Он состоял из министров и других высших сановников, назначаемых императором. Ему были приданы совещательные функции при разработке важнейших законов.

Понимая, что “всякое правление самовластное насильственно и никогда не может быть законным”, в статье “О коренных законах государства” Сперанский четко ставит вопросы о том, какая сила могла бы в состоянии “уравновесить или ограничить” самодержавную власть, каким образом коренные законы государства сделать неизменными, чтобы “никакая власть преступить их не могла”, чтобы “сила монархии над ними единственно никакого действия не имела”. Такой силой, по мнению реформатора, является народ. Именно он “имеет в самом себе достаточную силу уравновесить или ограничить силу правительства”; поэтому “коренные государственные законы должны быть творением народа” и полагать “пределы самодержавной воле” (См.: Сперанский М. М. Проекты и записки. М.; - Л., 1961, С. 28—31, 35).

Приступить к составлению общего плана государственных реформ Сперанский смог только в 1808 г. С конца 1808 по октябрь 1809 гг., план реформы в полном объеме был представлен императору. Политическая сущность его заключалась в том, что он ставил своей задачей создание правового государства путем эволюционных, постепенных преобразований, “через правильные законы”, с либеральными принципами разделения властей, совмещения сословной иерархии со свободой личности, в рамках единого самодержавного строя. “Весь разум этого плана состоял в том,— писал Сперанский в Пермском письме к императору Александру I в 1813 г.,—чтобы посредством законов учредить власть правительства на началах постоянных и тем сообщить действию этой власти более правильности, достоинства и истинной силы”^¹.

При составлении основных законов государственного управления Сперанский предлагал избрать один из двух вариантов государственных устройств.

Первое устройство характерно для народа своевольного, вышедшего из анархии с привратными привычками. Оно предполагает “облечь самодержавное правление внешними формами закона”, при полном его сохранении, т. е. создать систему установлении, имеющих “вид закона”, чтобы “во мнении народном казались действующими, но никогда не действовали на самом деле” (Там же. С. 30).

Второе устройство свойственно природе северного народа, полного добронравного смысла и более твердого разума. Оно предполагает не формально прикрытое внешней формой самодержавие, а утверждение державной власти на законе: “не на словах, а на деле”, исключая такой порядок правления, при котором “одна державная власть будет составлять закон и исполнять его” (Там же. С. 31). Сама законодательная власть, по мнению реформатора, должна быть устроена так, чтобы она “не могла совершать своих положений без державной власти, но чтобы мнения его были свободны и выражали бы собою мнение народное” (Там же. С. 33).

Сперанскому как либералу импонировало второе политическое устройство, на котором он делал больший акцент, одновременно полагая, что при благоприятных условиях можно в самом деле ограничить, умерить самодержавную власть, постепенно приблизиться к идеалу “истинного правления”, правлению дворянско-буржуазной монархии.

Чувствуя дух времени, Сперанский с помощью реформ пытался подготовить российское общество к политической модернизации, соответствующей социально-экономическому и политическому уровню развитых европейских стран, в связи с наметившейся тенденцией России встать вровень с Европой. Тем самым разрешается главное, по его мнению, противоречие— противоречие между феодальными формами политического самодержавного управления и быстро развивающимися буржуазными отношениями, требующими свободы проявления разума и воли. “Какое, впрочем, противоречие,— писал он,— желать наук, коммерции и промышленности и не допускать самых естественных их последствий; желать, чтобы разум был свободен, а воля в цепях; чтобы страсти двигались и изменялись, а предметы их желания, свободы оставались в одном положении; чтобы народ обогащался и не пользовался бы лучшими плодами своего обогащения — свободою”^².

Сперанский был уверен, что логика движения общественного духа, развитие науки, промышленности, просвещения, коммерческой деятельности неизбежно приведут к правовому государству и подлинной свободе, где бы народ, являясь сувереном власти, заставил бы работать законы, систему государственного правления на свою пользу. “Нет в истории примера,—писал он,—чтобы народ просвещенный и коммерческий мог долго в рабстве оставаться. (...) Сколько бедствий, сколько крови можно было бы сберечь, если бы правители держав точнее наблюдали бы движение общественного духа, сообразовались ему в началах политических систем и не народ приспособляли к правлению, но правление к состоянию народов^³. В этих словах, как и во многих других его высказываниях, выражен прямой совет монарху—сделать первые шаги к истинному правлению, к истинной монархии, основанной на “неизменном законе”.

План государственных преобразований Сперанского предполагал: уравнение русских сословий перед законом, т. е. предоставление в перспективе всем политической свободы (избирательное право, участие подданных в законодательном и исполнительном органе власти, правовое закрепление прав и обязанностей сословий); освобождение крестьян без земли, с правом ее приобретения, ибо “крепостничество не совместимо с цивилизованной государственностью” (реформатор предлагал раскрепощение осуществить в два этапа: путем ограничения крестьянской повинности, замены подушной подати поземельной, личного освобождения крестьян от помещиков и путем “возвращения древнего права перехода”); создание трех высших учреждений: законодательного, состоящего из выборного народного представительства от всех сословий, объединенного двухпалатной Государственной думой, которое “не могло бы совершить своих полномочий без державной власти, но чтобы мнение его было свободно и выражало мнение народное”^⁴, а также исполнительного министерства, власть которого была бы поставлена в ответственность от власти законодательной, и судебного, с высшим судебным органом— Сенатом.

Новое политическое устройство Сперанского предусматривало также организацию местной власти путем избрания на многостепенной основе ее представительных органов: губернских, уездных, волостных. По плану Сперанского устройство центрального управления связано с изданием указов “О придворных званиях” и “О экзаменах на чин”, устанавливающих порядок производства в гражданские чины. Указы запрещали производить в чины служащих, не прошедших университетского курса по установленной программе, приложенной к указу. Они выражали требования к должностным лицам государственного аппарата иметь специальную подготовку. Соискатели на чин, по мнению Сперанского, должны обладать твердым и обстоятельным образованием и быть воспитанными в национальном духе. При выдвижении на высшие должности “учитываются не выслуга лет, а действительные заслуги и отличные познания”.

В 1810 г. Сперанский назначается императором Государственным секретарем созданного им Государственного совета. По замыслу реформатора. Государственный совет распространяет новые законы по всем отраслям управления, объединяя их деятельность, “сообщая им одинаковое направление”. В нем, поясняет Сперанский во “Введении к уложению государственных законов”, “все действия части законодательной, судебной и исполнительной в главных их отношениях соединяются и через него восходят к державной власти и от нее изливаются”^⁵. Государственный совет состоит частично из лиц, назначенных императором, а частично избранных по избирательному праву. Он заседает под председательством монарха и обладает правом законодательной инициативы, но законы утверждаются исключительно Государственной думой. В случае противопоставления закона, принятого Думой, воле императора, он становится недействительным.

Сперанский впервые вводит различие между законами и нормативными актами, уставами, в которых определена деятельность административных органов. Он поставил вопрос о строгом разделении дел административных и судебных, которые смешивались в прежнем устройстве Сената. В законодательных актах он различает два элемента: законодательную норму, устанавливающую известные отношения в государстве, и законодательный авторитет, сообщающий этим нормам силу законов. Согласно его концепции, авторитет принадлежит верховной власти, а выработка норм есть дело Сената.

В 1811 г. Сперанский вносит в Государственный совет проект преобразования Сената в два особых учреждения: Сенат правительственный, где сосредоточены все правительственные дела, и Сенат судебный, размещенный по четырем кругам империи: (Петербург, Москва, Киев и Казань). Состав судебного Сената назначается частично от короны, остальная часть выбиралась от дворянства. Представители короны в этом праве выбора членов Сената дворянством усмотрели ограничение самодержавной власти и, несмотря на утверждение этого проекта большинством членов Совета и государем, он был отправлен на доработку и затем отсрочен на неопределенное время. Вследствие этого Сенат сохранил прежнее смешение ведомств и таким образом реформа не коснулась третьей ветви власти.

Говоря о мерах, которые необходимо действительно принять, чтобы постепенно уничтожить рабство, утвердить права и свободы граждан и существенно изменить социально-политический строй России, в разделе “О разуме законов и правах подданных” Сперанский предлагает разделить народ России на три класса по степени различия в получении гражданских и политических свобод: 1) дворянство; 2) купечество, мещанство и прочие люди “среднего состояния”; 3) народ рабочий. Существо гражданских прав и свобод Сперанский рассматривал в двух аспектах: во-первых, никто не может быть наказан без судя, никто не обязан отправлять личную свободу по произволу, а только по закону, во-вторых, каждому подданому гарантирована законом безопасность лица и имущества (т. е. без суда никто не может быть лишен собственности, каждый обязан отправлять вещественную службу, платить налоги, нести повинности не иначе, как по закону, а не по произволу другого).

Существо политических прав и свобод Сперанский определил как “подчинение всех и каждого законам”, представление избирательного права, участие подданых в действиях законодательной и исполнительной власти. В записке “Еще нечто о свободе и рабстве” (1801 г.) Сперанский четко разграничивает понятия “свобода политическая” и “политическое рабство”. Если первое означает политические условия, при которых “народ управляет законом, общей волею принятым и охраняемым”, второе означает ситуацию, когда “воля одного или многих составляет законы всех”^⁶.

Согласно концепции великого реформатора, общие гражданские права принадлежат всем подданным, права политические принадлежат тем, кто имеет собственность. Во “Введении к уложению...” по этому поводу он писал: “в составлении выборов никто не может участвовать, кто не имеет недвижимой собственности или капиталов промышленности в известном количестве (т. е. по цензу)”. Следовательно, по проекту Сперанского, значительная часть “среднего сословия” и полностью народ рабочий не могли иметь политических прав.

Реформаторский проект Сперанского, опережающий эпоху, не мог найти своего практического воплощения. По оценке В. О. Ключевского, проект, основанный на самых “трудных причудливых комбинациях идей”, отличающийся “удивительной стройностью, последовательностью в проведении принятых начал”, при его осуществлении никак нельзя было подогнать к уровню действительных потребностей и наличных средств России”^⁷.

Уже в 1811 г. Сперанский осознал преждевременность проекта государственных преобразований, понимая, что Россия не готова к нововведениям и модернизациям, точнее, русское общество оказалось неспособным к восприятию новых идей, исходящих из западноевропейского опыта. Не привитые общественному сознанию либеральные идеи, ставшие властителем дум лишь незначительной части элиты российского общества, были не способны очистить российскую политическую систему от “примесов тирании” и трансформировать систему самодержавного управления в умеренную форму “истинного правления” (ограниченной монархии).

По существу, проект был лишь “кабинетным опытом правительства” и носил, если не во всем, то во многом абстрактный и утопический характер. В условиях обострения внешне-политической обстановки и антифранцузской направленности внешней политики России, главным лейтмотивом внутренней политической жизни российского общества стали охранительные начала, восстановление прежней законности и порядка, традиционных нравственных и политических норм.

Внешние события сменили либеральное настроение императора и его окружения, отвлекли их от решения внутренних проблем. В 1812 г. Сперанский стал жертвой политических интриг и клеветы со стороны окружения императора и консервативного дворянства, недовольного реформой. Обвинения реформатора в измене, в подрыве авторитета императора и правительства, который финансовыми мерами и “увеличением налогов старался расстроить государство”, были достаточным основанием, чтобы отправить его в отставку, а затем и в ссылку.

Вредную роль сыграла и “Записка о древней и новой России” Н. М. Карамзина. Великий историк квалифицировал проект “Уложения” Сперанского как “перевод Наполеонова Кодекса” (Наполеонов Кодекс—созданная при участии Наполеона, действующая и поныне, кодификация гражданского права Франции, оказавшая огромное влияние на развитие гражданского права во всем мире. Важнейшие его положения: всеобщее равенство перед законом, гарантия прав и свобод личности, свободы печати, всеобщее участие 'в избирательной кампании и др.).

В письме Александру I из Перми (1813 г.), где он находился с осени 1812 по осень 1814 гг., Сперанский пытался снять с себя эти серьезные обвинения, объясняя, что “в источнике своем, т. е. в Римском праве, все уложения всегда будут сходны; но со здравым смыслом, со знанием сих источников и коренного языка можно почерпать из них, не подражая никому и не учась ни в немецких, ни во французских университетах”^⁸.

За годы ссылки и после нее Сперанский не раз менял свои взгляды по коренным вопросам своего проекта реформ. В одно время гарантии политической свободы он стал искать в усилении роли аристократии, а что касается народа, то он “должен принимать участие в составлении не всех, но некоторых законов”. В последние годы своей жизни сочувствие к аристократии исчезло, Сперанский стал защитником неограниченного правления, полагая, что при данной форме государственного устройства “нет оснований и выгоды переходить к смешанной форме правления”.

Итак, конституционные мечты Сперанского о том, что коренными государственными законами, как творениями народа, можно “поставить пределы самодержавной власти”, и что монарх проявит волю к самоограничению власти, оказались не осуществимы. При таких неблагоприятных обстоятельствах ничего не оставалось делать, как “на долгое время без внешних перемен постепенно следовать за гражданским усовершенствованием”, ибо “время—первое начало и исток политического обновления”.

Весь его солидный административный опыт, который он приобрел за годы губернаторства в Пензе и Сибири (1814—1821), а также его активная политическая деятельность были направлены на систематизацию законодательной базы империи, начиная от Уложения 1649г. до последних указов Александра I.

В 1826 г. Сперанский был назначен Николаем I руководителем особого, II отделения Собственной канцелярии, где занимался кодификацией Законов. В короткие сроки (с 1826 по 1830 гг.) было составлено и издано 45-томное “Полное собрание законов Российской империи”. На основе систематизации и отбора пригодных к действию законов были сформулированы краткие статьи, вошедшие в 15-томный “Свод законов Российской империи”, изданный в 1833 г. Кроме этого, был составлен свод военных постановлений (12 т.) и специальных местных законов и указов.

Таким образом, была приведена в порядок правовая база для правительственных учреждений, для настоящих и будущих законодателей. Пройдет еще почти целое столетие, прежде чем либеральные идеи (о самоограничении самодержавия, уравнении сословий, ограничении крестьянских повинностей, освобождении крестьян, о введении гражданских и политических свобод и др.) и плоды политической деятельности Сперанского станут реальностью. Отчасти они найдут свое воплощение при Александре I и почти полностью при Николае II (1905 г.). Оказалась верной мысль великого реформатора и о том, что “реформы не проводят в два-три года, а проводят десятилетиями и веками”.

Устройство центрального управления по плану Сперанского

Осуществленные части преобразовательного плана Сперанского все относятся к центральному управлению, и осуществление их сообщило последнему более стройный вид^⁹. Это был второй, более решительный приступ к устройству нового государственного порядка. Приступу этому предпосланы были две частные меры, имевшие внутреннюю связь с готовившимися реформами, они давали последнему дух и направление этой реформы, указывая, какие дельцы требуются для новых правительственных учреждений. 3 апреля 1809 г. издан был указ о придворных званиях. Звания камергера и камер-юнкера не соединялись с определенными и постоянными должностными обязанностями, однако давали важные преимущества. Указом представлялось всем, носившим это звание, но не состоявшим в какой-нибудь службе, военной или гражданской, в двухмесячный срок поступить на такую службу, заявив, по какому ведомству они желают служить; самое звание обращается впредь в простое отличие, не соединенное ни с какими служебными правами. Указ 6 августа того же года установил порядок производства в гражданские чины коллежского асессора (8-й класс) и статского советника (5-й класс). Эти чины, которыми в значительной степени обусловливалось назначение на должности, приобретались не только заслугой, но и простой выслугой, т. е. установленным сроком службы; новый указ запретил производить в эти чины служащих, которые не имели свидетельства об окончании курса в одном из русских университетов или не выдержали в университете экзамена по установленной программе, которая и была приложена к указу. По этой программе от желавшего получить чин коллежского асессора или статского советника требовалось знание русского языка и одного из иностранных, знание прав естественного, римского и гражданского, государственной экономии и уголовных законов, основательное знакомство с отечественной историей и элементарные сведения в истории всеобщей, в статистике Русского государства, в географии, даже в математике и физике. Оба указа произвели тем больший переполох в придворном обществе и чиновной среде, что были изданы совершенно неожиданно. Они были выработаны и составлены Сперанским тайно от высших правительственных сфер. Указы ясно и твердо выражали требования, каким должны удовлетворять служащие в правительственных учреждениях; закон требовал исполнителей "опытом и постепенным прохождением службы приуготовленных, минутными побуждениями не развлекаемых", по выражению указа 3 апреля, - "исполнителей сведущих, обладающих твердым и отечественным образованием", т. е. воспитанных в национальном духе, возвышающихся не выслугой лет, а "действительными заслугами и отличными познаниями", как гласит указ 6 августа. Действительно, требовались новые дельцы, чтобы действовать в духе тех начал, какие старались провести в правительственных учреждениях, открытых с 1810 г. Эти учреждения назывались скромным именем "новых образований прежних учреждений", возникших в первые годы царствования. Однако начала и формы, внесенные в управление этими "новыми образованиями", были так новы для России, что преобразование сообщило правительственным местам характер новых учреждений. 1 января 1810 г. открыт был преобразованный Государственный совет; это учреждение в основаниях своих действует доселе по плану Сперанского, настолько своеобразному, что он заслуживает внимания даже в коротком обзоре царствования. Значение его в системе управления выражено в манифесте 1 января определением, что в нем "все части управления в их главном отношении к законодательству сообразуются и чрез него восходят к верховной власти". Это значит, что Государственный совет обсуждает все подробности государственного устройства, насколько они требуют новых законов, и свои соображения представляет на усмотрение верховной власти. Итак, Государственный совет не законодательная власть, а только ее орудие, и притом единственное, которое собирает законодательные вопросы по всем частям управления, обсуждает их и свои заключения возносит на усмотрение верховной власти. Таким образом устанавливается твердый порядок законодательства. В этом смысле и определяет значение Совета Сперанский в ответе государю о деятельности учреждения за 1810 г., говоря, что Совет "учрежден для того, чтобы власти законодательной, дотоле рассеянной и разбросанной, дать новое начертание постоянства и единообразия". Такое начертание, сообщенное законодательству, тремя обозначенными в законе чертами характеризует новое учреждение: 1) Совет рассматривает новые законы по всем отраслям управления; 2) он один их рассматривает и 3) ни один закон, им рассмотренный, не передается к исполнению без утверждения верховной власти. Этими чертами указывается двоякое значение Совета - законодательное и объединительное: он, во-первых, обсуждает возбуждаемые по всем отраслям управления законодательные вопросы; во-вторых, утвержденными верховной властью решениями он объединяет деятельность всех этих отраслей, сообщая им одинаковое направление. Но тому и другому значению поставлены были известные пределы. В законодательных актах следует различать два элемента - законодательную норму, устанавливающую известные отношения в государстве, и законодательный авторитет, сообщающий этим нормам силу закона. Авторитет принадлежит верховной власти, выработка нормы есть дело Совета. Но не разделяя законодательного авторитета, Совет, так сказать, соприкасается с ним; таким соприкосновением служат мнения Совета - большинства и меньшинства, как и отдельных членов, представляемые на рассмотрение верховной власти. Высказанные разногласия вместе с заключениями, т. е. проектами законов, и принимаются верховной властью во внимание при окончательном решении дела. Потому Совет нельзя назвать простой машиной для изготовления законопроектов в заранее предназначенном смысле: он разрешает законодательные вопросы не по указанной программе, а по собственному разуму "пользуется всею свободою мнений", по выражению закона. Но, с другой стороны, его нельзя назвать законодательным учреждением в смысле западных законодательных собраний. Когда декрет, принятый законодательным представительственным собранием, отвергается короной, государство остается без закона до нового возбуждения законодательного вопроса; в России верховная власть, признавши решение Совета неудобным, может предписать ему рассмотреть дело вновь и выработать новое решение, не подсказывая его, а обращая внимание Совета на упущенные им обстоятельства дела. На Западе закон есть политическая сделка двух властей - короны и законодательного собрания; у нас он есть воля одной верховной власти, но обыкновенно внушаемая Советом, что и выражается в самой формуле высочайше утверждаемых мнений Государственного совета: "внявши мнению Совета", "быть по сему". Но западный порядок законодательства основан на мысли о равенстве двух властей, на желании не дать одной из них перевес над другой; у нас в основании этого порядка положена мысль о средствах и условиях для наиболее правильной и осмотрительной выработки новых законодательных норм. Точно так же и значение Совета, законодательное и объединительное, и руководство всеми частями управления выражается не в надзоре за подробностями управления и исполнением законов, что есть дело Сената, а в соображении общих условий, обеспечивающих правильное исполнение законов; потому Государственному совету принадлежит разъяснение истинного смысла законов, принятие общих мер к их успешному действию, распределение государственных доходов и расходов, наконец, рассмотрение отчетов всех министерств по управлению вверенными им частями. Все эти особенности делают организацию Государственного совета довольно своеобразным явлением в государственном праве. Такому значению Совета соответствует и данное ему устройство. В Совете председательствует сам государь, назначающий и членов Совета, числом которых положено было 35. Совет состоял из общего собрания и четырех департаментов - законодательного, дел военных, дел гражданских и духовных и государственной экономии. Для ведения делопроизводства Совета при нем учреждена государственная канцелярия с особым отделением для каждого департамента. Дела каждого отдельного управления статс-секретарь докладывает в своем департаменте, а всей канцелярией руководит государственный секретарь, докладывающий дела в общем собрании и представляющий журнал Совета на высочайшее усмотрение. Государственным секретарем был назначен, разумеется, Сперанский, главный организатор учреждения, что при новости дела давало ему значение руководителя всего Совета.

Вслед за Государственным советом преобразованы были по плану Сперанского министерства, учрежденные манифестом 8 сентября 1802 г. Сперанский находил двойной недостаток в этих министерствах: отсутствие точного определения ответственности министров и неправильное распределение дел между министерствами. Они были преобазованы двумя актами - манифестом 12 июля 1810 г. о разделении государственных дел на особые управления и "Общим учреждением министерств" 25 июня1811 г. По новому распорядку упразднялось одно из восьми прежних министерств, именно коммерции, дела которою распределялись между министерствами финансов и внутренних дел; зато из ведения последнего выделены были дела о внутренней безопасности, для которых образовалось особое министерство полиции. Кроме того, учреждено было несколько особых ведомств под названием "главных управлений" со значением отдельных министерств: "главное управление ревизии государственных счетов" (или государственный контроль), "главное управление духовных дел иностранных исповеданий" и, наконец, еще раньше, в 1809 г., "главное управление путей сообщения". Таким образом, отдельных центральных ведомств, между которыми были распределены дела в порядке исполнительном, т. е. административном, явилось всех одиннадцать вместо прежних восьми. В "Общих учреждениях" определены были состав и делопроизводство министерств, пределы власти министерств, их ответственность и другие подробности министерского управления. Оба акта, которыми преобразованы были министерства и особые главные управления, по стройности плана, логической последовательности его развития, по своеобразности и точности изложения доселе признаются образцовыми произведениями нашего законодательства, которыми не без основания гордился сам автор, и административный порядок, им установленный, даже в подробностях доныне продолжает действовать.

Предположено было преобразовать и Сенат. Проект преобразования приготовлен был к началу 1811 г. и в июне внесен в Государственный совет. Этот проект был основан на строгом разделении дел административных и судебных, которые смешивались в прежнем устройстве Сената. Согласно с этим Сенат было предположено преобразовать в два особых учреждения, из которых одно, названное Сенатом правительствующим и сосредоточивавшее в себе правительственные дела, должно было состоять из министров с их товарищами и начальниками особых (главных) частей управления, это прежний комитет министров; другое под названием Сената судебного распадалось на четыре местных отделения, которые размещены по четырем главным судебным округам империи: в Петербурге, Москве, Киеве и Казани. Особенностью этого судебного Сената была двойственность его состава: одни члены его назначались от короны, другие выбирались дворянством. В этом особенно блеснула искра тех идей, на которых построен был общий преобразовательный план Сперанского. Этот проект вызвал резкие возражения в Государственном совете; сильнее всего, разумеется, нападали на право выборов дворянством членов Сената, видя в этом ограничение самодержавной власти. Несмотря на то что при подаче голосов большая часть членов Совета высказалась за проект и государь утвердил мнение большинства, но различные препятствия, внешние и внутренние, помешали осуществлению новой реформы, и сам Сперанский советовал ее отсрочить. Благодаря тому Сенат сохранил прежнее смешение ведомств, внося некоторую нестройность в общий склад центрального управления. Значит, из трех отраслей высшего управления - законодательной, исполнительной и судебной - были преобразованы только две первые; третьей не коснулась реформа. К преобразованию губернского управления не было и приступлено.

По разным причинам, которые имели более биографическое, чем политическое, значение, Сперанский был уволен от должности, едва только начали вводиться преобразованные им учреждения. Он получил отставку в марте 1812 г. и, сверх чаяния, сослан был в Нижний, напутствуемый самой искренней бранью со стороны высшего общества и ожесточенной озлобленностью со стороны народа. Причины ненависти первого легко понять; менее понятен был ропот, поднявшийся против Сперанского в народе. Главной причиной этого недовольства был еще один преобразовательный план, составленный Сперанским. В удивительно разнообразную деятельность этого дельца входило и устройство финансов, которые находились в печальном положении вследствие войн и затруднений торговых, причиненных континентальной системой. По смете 1810 г. всех выпущенных в обращение ассигнаций считалось 577 млн; внешнего долгу - 100 млн. Смета доходов на 1810 г. обещала сумму в 127 млн ассигнациями, смета расходов требовала суммы в 193 млн, итак, дефицит - 66 млн, что составляло более половины всей суммы государственных доходов. Это положение и хотел устранить Сперанский составленным им широким планом финансовых реформ. План этот основан был на двух началах - на совершенном прекращении выпуска новых ассигнаций и постепенном изъятии из обращения старых; далее, на возвышении всех налогов, прямых и косвенных. Законами 2 февраля 1810 г. и 11 февраля 1812 г. и возвышены были все налоги - иные удвоены, другие более чем удвоены. Так, цена пуда соли с 40 коп. поднята была до рубля; подушная подать с 1 руб. возвышена была до 3 руб. Любопытно, что в этот план входил и новый, небывалый прежде налог - "подоходный прогрессивный"; им обложен был доход помещиков с их земель. Низший налог взимался с 500 руб. дохода и составлял 1% последнего; высший налог падал на имения, дававшие больше 18 тыс. руб. дохода, и составлял 10% последнего. Возвышение налогов и было главной причиной народного ропота против Сперанского, чем успели воспользоваться его враги из высшего общества.

1812-м начался новый перерыв во внутренней деятельности этого царствования. Внешние события надолго отвлекли внимание правительства и общества от внутренних дел. Когда бури военных лет пронеслись, правительство не возвратилось к деятельности в прежнем направлении. События этих лет неодинаково подействовали на общество и на правительство: в первом они вызвали необычайное политическое и нравственное возбуждение; общество непривычно оживилось, приподнятое великими событиями, в которых ему пришлось принять такое деятельное участие. Это возбуждение долго не могло улечься и по возвращении русской армии из-за границы. Силу этого возбуждения нам трудно теперь себе представить; оно сообщилось и правительственным сферам, проникло в официальные правительственные издания. Печатались статьи о политической свободе, о свободе печати; попечители учебных округов на торжественных заседаниях управляемых ими заведений произносили речи о политической свободе как о последнем и прекраснейшем даре божьем. Частные журналы шли еще дальше: они прямо печатали статьи под заглавием "О конституции", в которых старались доказать "доброту представительного учреждения". Возбуждение сообщилось и, может быть, даже поддерживалось военными людьми, возвратившимися из заграничных походов. В офицерских кругах образовывались общества, в которых читались речи о недостаточности специального военно-технического образования для военных людей, о необходимости для них чтения, ученых упражнений общего образования.

Заключение

Сперанский составил план преобразования центрального и областного управления, намереваясь осуществить "народное представительство и широкое проведение выборного элемента в местном управлении".

Его планы остались на бумаге, широкая публика смогла с ними познакомиться только после революции 1905 г.; сам реформатор был в 1812 г. удален крепостниками от двора.

Идеи Сперанского оказали огромное влияние на становление и развитие либерализма в России как течения политической мысли, они указали пути и способы постепенной либерализации самодержавной власти, создания правового государства и утверждения гражданских и политических свобод. Его идеи остаются актуальными и по сей день.

Список литературы

1 План государственного преобразования графа М. М. Сперанского. М., 1905. С. 301

2 План государственных преобразований графа М. М. Сперанского. С. 19

3 Там же. С. 19—20

4 Сперанский М. М. Введение к Уложению государственных законов // План государственного преобразования гр. М. М. Сперанского. С. 34

5 План государственного преобразования гр. М. М. Сперанского. С. 113

6 Сперанский М. М. Проекты и записки. С. 83

7 См. Ключевский В. О. Русская история. Полный курс лекций в трех книгах. М., 1993. Кн. 3. С. 390—391

8 План государственного преобразования графа М. М. Сперанского. С. 338—339

9 Ключевский В.О. Курс русской истории. М.: Изд. Московского ун-та, 1908.

План государственного преобразования М.М. Сперанского

Содержание

Введение

Краткая биография М.М. Сперанского